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《無證無照經(jīng)營查處辦法》2023解讀
編輯:鄭州公司注冊(cè) 發(fā)表于 2023-05-25 12:15:22 瀏覽: 文章來源:鄭州小美熊財(cái)稅
文章導(dǎo)讀：《無照經(jīng)營查處取締辦法》是國務(wù)院2003年1月制定的，當(dāng)時(shí)的立法目的主要是為了解決未依法取得許可證的“五小”(小火電廠、小玻璃廠、小水泥廠、小煉油廠和小鋼鐵廠)等無證無照經(jīng)...
一、《無證無照經(jīng)營查處辦法》出臺(tái)背景
立法環(huán)境與目的發(fā)生了巨大變化。《無照經(jīng)營查處取締辦法》是國務(wù)院2003年1月制定的，當(dāng)時(shí)的立法目的主要是為了解決未依法取得許可證的“五小”(小火電廠、小玻璃廠、小水泥廠、小煉油廠和小鋼鐵廠)等無證無照經(jīng)營的問題。隨著商事制度改革的不斷深化，《無照經(jīng)營查處取締辦法》“以管為主、立足取締”的立法目的已不適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展。因此，有必要調(diào)整和修訂《無照經(jīng)營查處取締辦法》。
《無照經(jīng)營查處取締辦法》職責(zé)界定與“四個(gè)誰”原則不一致，不適應(yīng)當(dāng)前事中事后監(jiān)管的需要。《無照經(jīng)營查處取締辦法》的職責(zé)界定存在問題。一是部門職責(zé)不清。多個(gè)執(zhí)法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)查處無證無照經(jīng)營、無證有照經(jīng)營，存在相互推諉、扯皮現(xiàn)象。二是工商部門責(zé)任過重。如車庫開店是無照經(jīng)營的重災(zāi)區(qū)，涉及棋牌、副食、餐飲、理發(fā)等多種行業(yè)，但在實(shí)際中，部分地方政府認(rèn)為只要從事經(jīng)營活動(dòng)，無論利用何種場(chǎng)所，都應(yīng)該由工商部門監(jiān)管。三是許可審批部門重許可、輕監(jiān)管，甚至只批不管。這與國務(wù)院《關(guān)于“先照后證”改革后加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見》中提出的“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”的原則不一致，不利于加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。
信用監(jiān)管、部門協(xié)作以及社會(huì)共治的新型監(jiān)管理念，要求修訂與調(diào)整《無照經(jīng)營查處取締辦法》。商事制度改革構(gòu)建了以信用監(jiān)管為核心的新型監(jiān)管體制，強(qiáng)調(diào)部門協(xié)作，要求信息共享、公示，同時(shí)提出社會(huì)共治的要求。這一系列新理念、新要求，使得《無照經(jīng)營查處取締辦法》顯得不相適應(yīng)，必須調(diào)整與修訂。
二、《無證無照經(jīng)營查處辦法》出臺(tái)的重要意義
加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，保障“先照后證”改革順利實(shí)施的需要?！稛o證無照經(jīng)營查處辦法》明確了工商部門及許可部門對(duì)無照無證經(jīng)營的查處權(quán)限，厘清監(jiān)管職責(zé)，有利于構(gòu)建權(quán)責(zé)明確、溝通順暢、齊抓共管、透明高效的事中事后監(jiān)管體制，保障“先照后證”改革順利實(shí)施，鞏固改革成果?！稛o照經(jīng)營查處取締辦法》偏重“無照經(jīng)營”，輕視“無證經(jīng)營”，造成行政監(jiān)管職責(zé)不分和相互推諉、扯皮?！稛o證無照經(jīng)營查處辦法》按照“事實(shí)行為類型化”的方法，合理區(qū)分了“無證經(jīng)營”“無照經(jīng)營”及“無證無照經(jīng)營”三種情形，并分別確定了查處機(jī)關(guān)，貫徹了“四個(gè)誰”的原則。
深化“放管服”改革，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的需要?！稛o證無照經(jīng)營查處辦法》立足推進(jìn)“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”改革，限定了無證無照經(jīng)營的查處范圍，放寬了對(duì)創(chuàng)新性營業(yè)行為及民生性營業(yè)行為的要求，做到“該管的管住，該放的放開”，為大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新營造更加寬松的制度環(huán)境?！稛o照經(jīng)營查處取締辦法》對(duì)無照經(jīng)營行為界定過寬。《無證無照經(jīng)營查處辦法》放寬了對(duì)創(chuàng)新性營業(yè)行為及民生性營業(yè)行為的法律控制，也就是說縮小了無證無照經(jīng)營行為的界定范圍，縮小了查處的范圍與空間，體現(xiàn)了政府對(duì)基層百姓“謀生性營業(yè)”的寬容，體現(xiàn)了鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)的精神。
提升監(jiān)管效率，推動(dòng)商事制度改革向縱深發(fā)展的需要?！稛o證無照經(jīng)營查處辦法》體現(xiàn)了商事制度改革“寬進(jìn)嚴(yán)管”的核心思想。面對(duì)快速增長、數(shù)量眾多的市場(chǎng)主體，監(jiān)管工作面臨前所未有的挑戰(zhàn)。面對(duì)新形勢(shì)新任務(wù)，《無證無照經(jīng)營查處辦法》立足信用監(jiān)管和社會(huì)共治的理念，把信息共享、信息公示、協(xié)同共治等創(chuàng)新實(shí)踐固化為制度成果，有利于進(jìn)一步提升監(jiān)管效率，推動(dòng)商事制度改革向縱深發(fā)展?！稛o照經(jīng)營查處取締辦法》有罰款行政、簡(jiǎn)單執(zhí)法之嫌，不僅罰款額度大，而且自由裁量幅度也太大?！稛o證無照經(jīng)營查處辦法》強(qiáng)調(diào)信用監(jiān)管、協(xié)同監(jiān)管與社會(huì)共治。
充分發(fā)揮地方政府的主導(dǎo)主責(zé)作用，有利于解決查處無證無照經(jīng)營活動(dòng)中界定難的問題。發(fā)揮地方政府在查處無證無照經(jīng)營工作中的主導(dǎo)作用，一方面可以解決過去長期存在的部門相互推諉、扯皮的問題;另一方面，可以充分考量各地的具體實(shí)際，確定哪些不屬于無證無照經(jīng)營的情形，而不是一刀切。
三、新舊辦法之比較
《無證無照經(jīng)營查處辦法》有五大亮點(diǎn)。一是取消了“取締”的說法，避免一概取締的簡(jiǎn)單化執(zhí)法;二是區(qū)分無證與無照經(jīng)營行為，強(qiáng)調(diào)審批部門的監(jiān)管職責(zé);三是擴(kuò)大無照經(jīng)營的豁免查處范圍，即縮小查處范圍，體現(xiàn)政府鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)精神;四是大幅降低處罰幅度，體現(xiàn)了柔性執(zhí)法;五是引入信用監(jiān)管理念，與商事制度改革相契合。
《無照經(jīng)營查處取締辦法》共22條，《無證無照經(jīng)營查處辦法》共19條。具體來說:
1.完全相同的條款有一條
第一條:為了維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，保護(hù)經(jīng)營者和消費(fèi)者的合法權(quán)益，制定本辦法。
2.完全刪除的條款有九條
①《無照經(jīng)營查處取締辦法》第三條
分析:此條款與當(dāng)前“先照后證”改革形勢(shì)不吻合，予以刪除。
?、凇稛o照經(jīng)營查處取締辦法》第六條。
分析:既然法律法規(guī)有規(guī)定，在本辦法中無須贅述。
?、邸稛o照經(jīng)營查處取締辦法》第七條。
分析:《無證無照經(jīng)營查處辦法》第八條已有明確，《國務(wù)院關(guān)于“先照后證”改革后加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見》也有部門協(xié)同、信息共享要求。
④《無照經(jīng)營查處取締辦法》第十條。
?、荨稛o照經(jīng)營查處取締辦法》第十一條。
⑥《無照經(jīng)營查處取締辦法》第十二條。
?、摺稛o照經(jīng)營查處取締辦法》第十三條。
?、唷稛o照經(jīng)營查處取締辦法》第十六條。
分析:上述5條關(guān)于查封、扣押的有關(guān)程序性規(guī)定與《行政強(qiáng)制法》的相關(guān)規(guī)定不一致，因此刪除。
?、帷稛o照經(jīng)營查處取締辦法》第十七條。
分析:本條是關(guān)于無證經(jīng)營罰則的規(guī)定，若法律法規(guī)無規(guī)定的不能依據(jù)該辦法進(jìn)行處罰，因此刪除此條。
3.新增條款有三條
?、俚谒臈l:縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的無證無照經(jīng)營查處工作，建立有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)配合的無證無照經(jīng)營查處工作機(jī)制。
分析:《無照經(jīng)營查處取締辦法》沒有地方政府職能的規(guī)定，但是查處無證無照經(jīng)營工作涉及多個(gè)社會(huì)管理領(lǐng)域、眾多行業(yè)管理部門，需要政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)指導(dǎo)，齊抓共管。在實(shí)踐中各地政府也都建立了聯(lián)席會(huì)議等制度進(jìn)行協(xié)調(diào)?！稛o證無照經(jīng)營查處辦法》將實(shí)踐中的做法上升為法規(guī)規(guī)定，增加了縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)，避免部門推諉扯皮或單打獨(dú)斗，防止出現(xiàn)“三不管”。
?、诘诎藯l:工商行政管理部門以及法律、法規(guī)、國務(wù)院決定規(guī)定的部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的部門(以下統(tǒng)稱查處部門)應(yīng)當(dāng)依法履行職責(zé)，密切協(xié)同配合，利用信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)加強(qiáng)信息共享;發(fā)現(xiàn)不屬于本部門查處職責(zé)的無證無照經(jīng)營，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通報(bào)有關(guān)部門。
分析:本條主要規(guī)定了查處部門要加強(qiáng)信息共享和線索移送通報(bào)等協(xié)同監(jiān)管措施。新增的本條內(nèi)容完全符合《國務(wù)院關(guān)于“先照后證”改革后加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見》精神和要求。
③第十五條:任何單位或者個(gè)人從事無證無照經(jīng)營的，由查處部門記入信用記錄，并依照相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定予以公示。
分析:本條是關(guān)于信用監(jiān)管的新增條款，加強(qiáng)信用信息公示是強(qiáng)化信用監(jiān)管和社會(huì)共治的必然要求，同時(shí)也加大了違法成本。本條款雖然簡(jiǎn)單，相關(guān)的內(nèi)容也只有一條，卻增加了信用監(jiān)管、信息監(jiān)管、社會(huì)共治的要求。將無證無照經(jīng)營行為納入信用監(jiān)管之中，并對(duì)外進(jìn)行公示，接受社會(huì)監(jiān)督，其監(jiān)管成效遠(yuǎn)高于簡(jiǎn)單的罰款。
4.修改變化的條款有12條
與《無照經(jīng)營查處取締辦法》相比，《無證無照經(jīng)營查處辦法》名稱有所變化，增加了“無證”，刪除了“取締”。增加“無證”是由于“先照后證”改革后，會(huì)出現(xiàn)無證有照經(jīng)營行為;刪除“取締”是因?yàn)檫@個(gè)詞無法律定義。
?、佟稛o證無照經(jīng)營查處辦法》第二條:任何單位或者個(gè)人不得違反法律、法規(guī)、國務(wù)院決定的規(guī)定，從事無證無照經(jīng)營。
《無照經(jīng)營查處取締辦法》第二條:任何單位和個(gè)人不得違反法律、法規(guī)的規(guī)定，從事無照經(jīng)營。
分析:“先照后證”改革后，對(duì)于后置許可項(xiàng)目，經(jīng)營者在領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照后，還須取得相應(yīng)的后置行政許可，才能開展經(jīng)營活動(dòng)。因此，會(huì)出現(xiàn)一些無證經(jīng)營行為。故此條將無證、無照并列。
與《無照經(jīng)營查處取締辦法》相比，此條還增加了“國務(wù)院決定”為持證持照經(jīng)營的依據(jù)?！缎姓S可法》第十四條規(guī)定:“必要時(shí)，國務(wù)院可以采用發(fā)布決定的方式設(shè)定行政許可。”也就是說，辦法中“依法取得許可”“依法取得營業(yè)執(zhí)照”所指的“法”應(yīng)包括法律、法規(guī)、國務(wù)院決定。
②《無證無照經(jīng)營查處辦法》第三條:下列經(jīng)營活動(dòng)，不屬于無證無照經(jīng)營。
(一)在縣級(jí)以上地方人民政府指定的場(chǎng)所和時(shí)間，銷售農(nóng)副產(chǎn)品、日常生活用品，或者個(gè)人利用自己的技能從事依法無須取得許可的便民勞務(wù)活動(dòng);
(二)依照法律、行政法規(guī)、國務(wù)院決定的規(guī)定，從事無須取得許可或者辦理注冊(cè)登記的經(jīng)營活動(dòng)。
《無照經(jīng)營查處取締辦法》第二十一條:農(nóng)民在集貿(mào)市場(chǎng)或者地方人民政府指定區(qū)域內(nèi)銷售自產(chǎn)的農(nóng)副產(chǎn)品，不屬于本辦法規(guī)定的無照經(jīng)營行為。
分析:本條第(一)項(xiàng)規(guī)定放寬了不屬于無證無照經(jīng)營活動(dòng)的范圍，明確地界定了某些不受查處的無證無照經(jīng)營行為。這些特殊的經(jīng)營行為不再要求經(jīng)營者辦理工商登記，雖然沒有營業(yè)執(zhí)照，但屬于合法經(jīng)營，不受查處。
與《無照經(jīng)營查處取締辦法》相比，一是取消了“農(nóng)民”和“自產(chǎn)”的限定條件，城鎮(zhèn)居民也可以;二是增加了“日常生活用品”，擴(kuò)大了可以免予登記的營業(yè)范圍;三是增加了“個(gè)人利用自己的技能從事依法無須取得許可的便民勞務(wù)活動(dòng)”，體現(xiàn)了新辦法立法宗旨，體現(xiàn)了商事制度改革后，政府鼓勵(lì)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的精神。
?、邸稛o證無照經(jīng)營查處辦法》第五條:經(jīng)營者未依法取得許可從事經(jīng)營活動(dòng)的，由法律、法規(guī)、國務(wù)院決定規(guī)定的部門予以查處;法律、法規(guī)、國務(wù)院決定沒有規(guī)定或者規(guī)定不明確的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的部門予以查處。
《無證無照經(jīng)營查處辦法》第六條:經(jīng)營者未依法取得營業(yè)執(zhí)照從事經(jīng)營活動(dòng)的，由履行工商行政管理職責(zé)的部門(以下稱工商行政管理部門)予以查處。
《無證無照經(jīng)營查處辦法》第七條:經(jīng)營者未依法取得許可且未依法取得營業(yè)執(zhí)照從事經(jīng)營活動(dòng)的，依照本辦法第五條的規(guī)定予以查處。
《無照經(jīng)營查處取締辦法》第四條:下列違法行為，由工商行政管理部門依照本辦法的規(guī)定予以查處:
(一)應(yīng)當(dāng)取得而未依法取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件和營業(yè)執(zhí)照，擅自從事經(jīng)營活動(dòng)的無照經(jīng)營行為;
(二)無須取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件即可取得營業(yè)執(zhí)照而未依法取得營業(yè)執(zhí)照，擅自從事經(jīng)營活動(dòng)的無照經(jīng)營行為;
(三)已經(jīng)依法取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件，但未依法取得營業(yè)執(zhí)照，擅自從事經(jīng)營活動(dòng)的無照經(jīng)營行為;
(四)已經(jīng)辦理注銷登記或者被吊銷營業(yè)執(zhí)照，以及營業(yè)執(zhí)照有效期屆滿后未按照規(guī)定重新辦理登記手續(xù)，擅自繼續(xù)從事經(jīng)營活動(dòng)的無照經(jīng)營行為;
(五)超出核準(zhǔn)登記的經(jīng)營范圍、擅自從事應(yīng)當(dāng)取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件方可從事的經(jīng)營活動(dòng)的違法經(jīng)營行為。
前款第(一)項(xiàng)、第(五)項(xiàng)規(guī)定的行為，公安、國土資源、建設(shè)、文化、衛(wèi)生、質(zhì)檢、環(huán)保、新聞出版、藥監(jiān)、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等許可審批部門(以下簡(jiǎn)稱許可審批部門)亦應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)賦予的職責(zé)予以查處。但是，對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。
分析:《無證無照經(jīng)營查處辦法》第五條、第六條、第七條按照“事實(shí)行為類型化”的方法，合理區(qū)分了“無證經(jīng)營”“無照經(jīng)營”及“無證無照經(jīng)營”三種情形，分別確定了其查處機(jī)關(guān):對(duì)無照經(jīng)營的，由工商行政管理部門依照相關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定予以處罰。對(duì)無證經(jīng)營的，法律、法規(guī)、國務(wù)院決定對(duì)負(fù)責(zé)查處無證經(jīng)營的部門有明確規(guī)定的，由規(guī)定的部門查處。對(duì)既無證也無照從事經(jīng)營活動(dòng)的，依照無證經(jīng)營的規(guī)定予以查處。明確工商部門和許可部門對(duì)無證無照經(jīng)營的查處權(quán)限，厘清職責(zé)，有利于構(gòu)建權(quán)責(zé)明確、透明高效的事中事后監(jiān)管體制。
值得注意的是，工商部門并不是可以從此不再過問無證經(jīng)營。第五條規(guī)定，法律、法規(guī)、國務(wù)院決定沒有規(guī)定或者規(guī)定不明確的無證經(jīng)營行為，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的部門予以查處。根據(jù)目前的實(shí)際，這些規(guī)定不明確的無證經(jīng)營行為，最后很有可能還是由工商部門負(fù)責(zé)查處。
④《無證無照經(jīng)營查處辦法》第九條:任何單位或者個(gè)人有權(quán)向查處部門舉報(bào)無證無照經(jīng)營。
查處部門應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開受理舉報(bào)的電話、信箱或者電子郵件地址，并安排人員受理舉報(bào)，依法予以處理。對(duì)實(shí)名舉報(bào)的，查處部門應(yīng)當(dāng)告知處理結(jié)果，并為舉報(bào)人保密。
《無照經(jīng)營查處取締辦法》第二十條:任何單位和個(gè)人有權(quán)向工商行政管理部門舉報(bào)無照經(jīng)營行為，工商行政管理部門一經(jīng)接到舉報(bào)，應(yīng)當(dāng)立即調(diào)查核實(shí)，并依法查處。
分析:本條是關(guān)于舉報(bào)的規(guī)定。與《無照經(jīng)營查處取締辦法》相比，本條有如下變化。一是接受舉報(bào)的部門由工商部門擴(kuò)大為所有的查處部門，糾正了《無照經(jīng)營查處取締辦法》中只要求公布工商部門受理電話的做法，老規(guī)定極易造成社會(huì)上誤認(rèn)“查無”是工商部門的職責(zé);二是列舉了電話、信箱或者電子郵件地址等受理舉報(bào)的方式;三是對(duì)實(shí)名舉報(bào)的，明確查處部門應(yīng)當(dāng)告知處理結(jié)果;四是刪除了舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的有關(guān)規(guī)定。
?、荨稛o證無照經(jīng)營查處辦法》第十條:查處部門依法查處無證無照經(jīng)營，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持查處與引導(dǎo)相結(jié)合、處罰與教育相結(jié)合的原則，對(duì)具備辦理證照的法定條件、經(jīng)營者有繼續(xù)經(jīng)營意愿的，應(yīng)當(dāng)督促、引導(dǎo)其依法辦理相應(yīng)證照。
《無照經(jīng)營查處取締辦法》第八條:工商行政管理部門依法查處無照經(jīng)營行為，實(shí)行查處與引導(dǎo)相結(jié)合、處罰與教育相結(jié)合，對(duì)于下崗失業(yè)人員或者經(jīng)營條件、經(jīng)營范圍、經(jīng)營項(xiàng)目符合法律、法規(guī)規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)督促、引導(dǎo)其依法辦理相應(yīng)手續(xù)，合法經(jīng)營。
分析:與《無照經(jīng)營查處取締辦法》相比，本條有如下變化。一是改工商部門為查處部門，誰查處、誰教育、誰引導(dǎo)。二是改“對(duì)于下崗失業(yè)人員或者經(jīng)營條件、經(jīng)營范圍、經(jīng)營項(xiàng)目符合法律、法規(guī)規(guī)定的”為“對(duì)具備辦理證照的法定條件、經(jīng)營者有繼續(xù)經(jīng)營意愿的”，突出符合法定條件和經(jīng)營者有繼續(xù)經(jīng)營意愿，擴(kuò)大了引導(dǎo)辦照的對(duì)象。
?、蕖稛o證無照經(jīng)營查處辦法》第十一條:縣級(jí)以上人民政府工商行政管理部門對(duì)涉嫌無照經(jīng)營進(jìn)行查處，可以行使下列職權(quán)。
(一)責(zé)令停止相關(guān)經(jīng)營活動(dòng);
(二)向與涉嫌無照經(jīng)營有關(guān)的單位和個(gè)人調(diào)查了解有關(guān)情況;
(三)進(jìn)入涉嫌從事無照經(jīng)營的場(chǎng)所實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查;
(四)查閱、復(fù)制與涉嫌無照經(jīng)營有關(guān)的合同、票據(jù)、賬簿以及其他有關(guān)資料。
對(duì)涉嫌從事無照經(jīng)營的場(chǎng)所，可以予以查封;對(duì)涉嫌用于無照經(jīng)營的工具、設(shè)備、原材料、產(chǎn)品(商品)等物品，可以予以查封、扣押。
《無照經(jīng)營查處取締辦法》第九條:縣級(jí)以上工商行政管理部門對(duì)涉嫌無照經(jīng)營行為進(jìn)行查處取締時(shí)，可以行使下列職權(quán):
(一)責(zé)令停止相關(guān)經(jīng)營活動(dòng);
(二)向與無照經(jīng)營行為有關(guān)的單位和個(gè)人調(diào)查、了解有關(guān)情況;
(三)進(jìn)入無照經(jīng)營場(chǎng)所實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查;
(四)查閱、復(fù)制、查封、扣押與無照經(jīng)營行為有關(guān)的合同、票據(jù)、賬簿以及其他資料;
(五)查封、扣押專門用于從事無照經(jīng)營活動(dòng)的工具、設(shè)備、原材料、產(chǎn)品(商品)等財(cái)物;
(六)查封有證據(jù)表明危害人體健康、存在重大安全隱患、威脅公共安全、破壞環(huán)境資源的無照經(jīng)營場(chǎng)所。
分析:本條是關(guān)于查處部門職權(quán)和強(qiáng)制措施的規(guī)定。
與《無照經(jīng)營查處取締辦法》相比，新規(guī)主要變化有:一是取消了工商部門對(duì)“與涉嫌無照經(jīng)營有關(guān)的合同、票據(jù)、賬簿以及其他有關(guān)資料”的查封、扣押權(quán);二是對(duì)“涉嫌用于無照經(jīng)營的工具、設(shè)備、原材料、產(chǎn)品(商品)等物品”取消了“專門用于無照經(jīng)營活動(dòng)”的限制，理論上只要涉嫌用于無照經(jīng)營就可以查封、扣押;三是對(duì)于查封“涉嫌從事無照經(jīng)營的場(chǎng)所”，取消了“有證據(jù)表明危害人體健康、存在重大安全隱患、威脅公共安全、破壞環(huán)境資源”限制;四是明確對(duì)涉嫌無證經(jīng)營進(jìn)行查處，依照相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定采取措施，不得依據(jù)本條前兩款行使職權(quán)。
同時(shí)，《無照經(jīng)營查處取締辦法》的第十、十一、十二、十三、十六條關(guān)于查封、扣押的有關(guān)程序性規(guī)定，由于與《行政強(qiáng)制法》的相關(guān)規(guī)定不一致被刪除，查封、扣押的有關(guān)程序性規(guī)定適用《行政強(qiáng)制法》的相關(guān)規(guī)定。《行政強(qiáng)制法》第二十五條規(guī)定:“查封、扣押的期限不得超過三十日;情況復(fù)雜的，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長，但是延長期限不得超過三十日。”從統(tǒng)一法律規(guī)定角度，因此，刪除原規(guī)定。
?、摺稛o證無照經(jīng)營查處辦法》第十二條:從事無證經(jīng)營的，由查處部門依照相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定予以處罰。
《無照經(jīng)營查處取締辦法》第十七條:許可審批部門查處本辦法第四條第一款第(一)項(xiàng)、第(五)項(xiàng)規(guī)定的違法行為，應(yīng)當(dāng)依照相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定處罰;相關(guān)法律、法規(guī)對(duì)違法行為的處罰沒有規(guī)定的，許可審批部門應(yīng)當(dāng)依照本辦法第十四條、第十五條、第十六條的規(guī)定處罰。
分析:本條是關(guān)于無證經(jīng)營罰則的規(guī)定。
從事無證經(jīng)營的，由查處部門依照相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定予以處罰。如果相關(guān)法規(guī)沒有規(guī)定，不能依據(jù)《無證無照經(jīng)營查處辦法》對(duì)無證經(jīng)營進(jìn)行處罰。這一規(guī)定與《無照經(jīng)營查處取締辦法》第十七條有所不同。
關(guān)于許可的相關(guān)法規(guī)可謂浩如煙海，具體可以參閱《國務(wù)院關(guān)于“先照后證”改革后加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見》的附件--法律法規(guī)明確規(guī)定監(jiān)管部門和監(jiān)管職責(zé)的“先照后證”改革相關(guān)審批項(xiàng)目。
?、唷稛o證無照經(jīng)營查處辦法》第十三條:從事無照經(jīng)營的，由工商行政管理部門依照相關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定予以處罰。法律、行政法規(guī)對(duì)無照經(jīng)營的處罰沒有明確規(guī)定的，由工商行政管理部門責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得，并處1萬元以下的罰款。
《無照經(jīng)營查處取締辦法》第十四條:對(duì)于無照經(jīng)營行為，由工商行政管理部門依法予以取締，沒收違法所得;觸犯刑律的，依照刑法關(guān)于非法經(jīng)營罪、重大責(zé)任事故罪、重大勞動(dòng)安全事故罪、危險(xiǎn)物品肇事罪或者其他罪的規(guī)定，依法追究刑事責(zé)任;尚不夠刑事處罰的，并處2萬元以下的罰款;無照經(jīng)營行為規(guī)模較大、社會(huì)危害嚴(yán)重的，并處2萬元以上20萬元以下的罰款;無照經(jīng)營行為危害人體健康、存在重大安全隱患、威脅公共安全、破壞環(huán)境資源的，沒收專門用于從事無照經(jīng)營的工具、設(shè)備、原材料、產(chǎn)品(商品)等財(cái)物，并處5萬元以上50萬元以下的罰款。
分析:法律、行政法規(guī)對(duì)處罰沒有明確規(guī)定的無照經(jīng)營行為，鑒于其社會(huì)危害性不大，《無證無照經(jīng)營查處辦法》適當(dāng)減輕其法律責(zé)任。第一，體現(xiàn)人性化、柔性執(zhí)法。鑒于無照經(jīng)營者多為小商人，經(jīng)營設(shè)備及工具是其謀生的生產(chǎn)資料，一旦予以沒收將引發(fā)激烈沖突，新辦法對(duì)無照經(jīng)營行為僅規(guī)定可采取“查封、扣押”其經(jīng)營設(shè)備及工具的行政強(qiáng)制措施，不再規(guī)定可采取“沒收工具”的法律責(zé)任，減少了執(zhí)法者和違法者之間的沖突。第二，改變了此前的“罰款執(zhí)法模式”，大幅降低了對(duì)無照經(jīng)營者的罰款處罰標(biāo)準(zhǔn)，最高處罰額度從2萬元、20萬元及50萬元降低為1萬元，適當(dāng)減輕了無照經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，體現(xiàn)了要營造寬松的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，堅(jiān)持處罰有度。
⑨《無證無照經(jīng)營查處辦法》第十四條:明知屬于無照經(jīng)營而為經(jīng)營者提供經(jīng)營場(chǎng)所，或者提供運(yùn)輸、保管、倉儲(chǔ)等條件的，由工商行政管理部門責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得，可以處5000元以下的罰款。
《無照經(jīng)營查處取締辦法》第十五條:知道或者應(yīng)當(dāng)知道屬于本辦法規(guī)定的無照經(jīng)營行為而為其提供生產(chǎn)經(jīng)營場(chǎng)所、運(yùn)輸、保管、倉儲(chǔ)等條件的，由工商行政管理部門責(zé)令立即停止違法行為，沒收違法所得，并處2萬元以下的罰款;為危害人體健康、存在重大安全隱患、威脅公共安全、破壞環(huán)境資源的無照經(jīng)營行為提供生產(chǎn)經(jīng)營場(chǎng)所、運(yùn)輸、保管、倉儲(chǔ)等條件的，并處5萬元以上50萬元以下的罰款。
分析:本條是關(guān)于為無照經(jīng)營提供便利條件的規(guī)定。主要變化如下:一是只規(guī)定了對(duì)為無照經(jīng)營行為提供便利條件的處罰，沒有規(guī)定對(duì)為無證經(jīng)營行為提供便利條件的處罰，對(duì)為無證經(jīng)營行為提供便利條件的處罰需要根據(jù)相關(guān)法規(guī)執(zhí)行;二是大幅降低了罰款幅度，最高罰款由50萬元大幅降為5000元。
?、狻稛o證無照經(jīng)營查處辦法》第十六條:妨害查處部門查處無證無照經(jīng)營，構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機(jī)關(guān)依照《中華人民共和國治安管理處罰法》的規(guī)定予以處罰。
第十八條:違反本辦法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
《無照經(jīng)營查處取締辦法》第十八條:拒絕、阻礙工商行政管理部門依法查處無照經(jīng)營行為，構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機(jī)關(guān)依照《中華人民共和國治安管理處罰條例》的規(guī)定予以處罰;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
分析:《治安管理處罰法》第五十條規(guī)定:“有下列行為之一的，處警告或者二百元以下罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款……(二)阻礙國家機(jī)關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的……”由妨礙工商部門擴(kuò)大到查處部門，與《治安管理處罰法》一致。
?《無證無照經(jīng)營查處辦法》第十七條:查處部門及其工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分。
《無照經(jīng)營查處取締辦法》第十九條:工商行政管理部門、許可審批部門及其工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，未依照法律、法規(guī)的規(guī)定核發(fā)營業(yè)執(zhí)照、許可證或者其他批準(zhǔn)文件，未依照法律、法規(guī)的規(guī)定吊銷營業(yè)執(zhí)照、撤銷注冊(cè)登記、許可證或者其他批準(zhǔn)文件，未依照本辦法規(guī)定的職責(zé)和程序查處無照經(jīng)營行為，或者發(fā)現(xiàn)無照經(jīng)營行為不予查處，或者支持、包庇、縱容無照經(jīng)營行為，觸犯刑律的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依照刑法關(guān)于受賄罪、濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪或者其他罪的規(guī)定，依法追究刑事責(zé)任;尚不夠刑事處罰的，依法給予降級(jí)、撤職直至開除的行政處分。
分析:本條是責(zé)任追究條款，雖然表述差異較大，但執(zhí)法人員的責(zé)任并不改變，因?yàn)樽坟?zé)是依據(jù)其他法規(guī)規(guī)定進(jìn)行的，本條僅是提示性規(guī)定。
?《無證無照經(jīng)營查處辦法》第十九條:本辦法自2017年10月1日起施行。2003年1月6日國務(wù)院公布的《無照經(jīng)營查處取締辦法》同時(shí)廢止。
《無照經(jīng)營查處取締辦法》第二十二條:本辦法自2003年3月1日起施行。
分析:本條是關(guān)于生效時(shí)間的規(guī)定，關(guān)系相關(guān)案件新舊法規(guī)的適用。2017年10月1日之前的無證無照經(jīng)營行為，適用《無照經(jīng)營查處取締辦法》。2017年10月1日之前已開始并持續(xù)到2017年10月1日之后的無證無照經(jīng)營行為，適用《無證無照經(jīng)營查處辦法》。2017年10月1日之后的無證無照經(jīng)營行為，適用《無證無照經(jīng)營查處辦法》。
四、需要研究和有待進(jìn)一步明確的問題
1.關(guān)于對(duì)第三條的理解與把握
一是《無證無照經(jīng)營查處辦法》并未明確縣以上人民政府制定的時(shí)間和場(chǎng)所，以及利用哪些個(gè)人技能開展的便民服務(wù)，是給地方一定的自主空間與權(quán)限，以利于充分考慮當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況。
二是如何指定時(shí)間。一般從居民日常生活角度考慮，通常指定“早市”和“晚市”即早上、傍晚兩個(gè)時(shí)間段。如，居民賣(買)菜、早點(diǎn)等。
三是如何指定場(chǎng)所。一般從既方便居民生活又不影響交通，不影響城市管理等方面考慮進(jìn)行指定。如，社區(qū)門口、菜場(chǎng)等。
四是如何把握“技能”及“便民勞務(wù)服務(wù)”。一般為個(gè)人利用具有的某方面特殊專長，如修理、縫補(bǔ)等方面技能;為居民提供便捷的勞務(wù)服務(wù)活動(dòng)，如，修理自行車、修鞋、修拉鏈、補(bǔ)衣服、補(bǔ)襪子等等。
2.如何用好第五條
《無證無照經(jīng)營查處辦法》最大的亮點(diǎn)之一，就是合理地區(qū)分了無證經(jīng)營、無照經(jīng)營和無證無照經(jīng)營三種情形，與《無照經(jīng)營查處取締辦法》相比，把“無證”與“無照”并列，這與“先照后證”改革相銜接。對(duì)于第五條要從幾個(gè)方面把握，根據(jù)江蘇省公布的前后置審批事項(xiàng)進(jìn)行梳理，有下列幾種情況:
一是有法律、法規(guī)或國務(wù)院決定明確無證經(jīng)營查處部門的有181項(xiàng)。其中有的是單一部門，有的是兩個(gè)以上部門，這可以理解為職責(zé)明確，無歧義，依法執(zhí)行即可。要注意的是，無證經(jīng)營原則上依法應(yīng)由許可部門監(jiān)管，有一些雖有許可部門但法律法規(guī)仍規(guī)定由工商部門查處。如，《拍賣法》第六十條:違反本法第十一條的規(guī)定，未經(jīng)許可設(shè)立拍賣企業(yè)的，由工商行政管理部門予以取締，沒收違法所得，并可以處違法所得一倍以上五倍以下的罰款。
二是法律、法規(guī)或國務(wù)院決定規(guī)定了監(jiān)管部門，但未規(guī)定無證經(jīng)營查處罰則的，共9項(xiàng)。如，石油成品油零售經(jīng)營資格審批，《成品油市場(chǎng)管理辦法》第三十條規(guī)定:各級(jí)人民政府商務(wù)主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本轄區(qū)成品油市場(chǎng)的監(jiān)督檢查，及時(shí)對(duì)成品油經(jīng)營企業(yè)的違法違規(guī)行為進(jìn)行查處。
三是法律、法規(guī)或國務(wù)院決定未規(guī)定無證經(jīng)營查處部門，但部門規(guī)章或地方規(guī)章規(guī)定了無證經(jīng)營查處部門的，共16項(xiàng)。如，中介機(jī)構(gòu)從事會(huì)計(jì)代理記賬業(yè)務(wù)審批，《代理記賬管理辦法》第二十四條:未經(jīng)批準(zhǔn)從事代理記賬業(yè)務(wù)的，由縣級(jí)以上人民政府財(cái)政部門按照有關(guān)法律、法規(guī)予以查處。
四是無任何法律依據(jù)規(guī)定無證經(jīng)營查處部門的有兩項(xiàng)。分別是國旗制作和清真飲食服務(wù)，無法律依據(jù)明確監(jiān)管部門，需要提請(qǐng)省政府指定監(jiān)管部門。
五是法律法規(guī)規(guī)定了無證經(jīng)營查處部門，但目前無法執(zhí)行的，共兩項(xiàng)，分別是對(duì)外勞務(wù)和廢棄電器電子產(chǎn)品處理。因《無證無照經(jīng)營查處辦法》取消了《無照經(jīng)營查處取締辦法》第十四、十五、十六條，因而工商部門不能依據(jù)《無照經(jīng)營查處取締辦法》進(jìn)行查處?！秾?duì)外勞務(wù)合作管理?xiàng)l例》第三十九條:未依法取得對(duì)外勞務(wù)合作經(jīng)營資格，從事對(duì)外勞務(wù)合作的，由商務(wù)主管部門提請(qǐng)工商行政管理部門依照《無照經(jīng)營查處取締辦法》的規(guī)定查處取締;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。商務(wù)部門依《對(duì)外勞務(wù)合作管理?xiàng)l例》只能提請(qǐng)工商部門，但依《無證無照經(jīng)營查處辦法》無提請(qǐng)之說，兩家均不好查處。這是立法中存在的問題，應(yīng)該修改法規(guī)。
3.關(guān)于第十五條的把握
一是應(yīng)當(dāng)建立查處無證無照經(jīng)營活動(dòng)的信用記錄制度，明確信用記錄的具體內(nèi)容及時(shí)效、記錄方式等。
二是明確在國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)上進(jìn)行公示，建議總局出臺(tái)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。
4.關(guān)于第十三條的把握
本條是關(guān)于無照經(jīng)營罰則的規(guī)定。
對(duì)無照經(jīng)營，工商部門首先應(yīng)依照《公司法》《公司登記管理?xiàng)l例》《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》《合伙企業(yè)法》《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》等相關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定予以處罰。如果沒有上位法依據(jù)，不得依據(jù)規(guī)章等對(duì)無照經(jīng)營進(jìn)行處罰。
法律、行政法規(guī)對(duì)無照經(jīng)營的處罰沒有明確規(guī)定的，由工商行政管理部門責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得，并處一萬元以下的罰款。如對(duì)于個(gè)體工商戶無照經(jīng)營，《個(gè)體工商戶條例》沒有明確規(guī)定，工商部門可以直接依據(jù)《無證無照經(jīng)營查處辦法》第十三條處罰。
5.審批部門如何查處
《無證無照經(jīng)營查處辦法》第十一條只規(guī)定了工商部門對(duì)無照經(jīng)營行為查處職權(quán)與罰則，但未對(duì)審批部門查處無證經(jīng)營行為的職權(quán)與罰則作出相應(yīng)的規(guī)定，這對(duì)審批部門依法查處無證經(jīng)營行為很不利，而且很多法律法規(guī)對(duì)無證經(jīng)營行為查處罰則不清。因此，審批部門查處無證經(jīng)營行為執(zhí)行較難，這一問題值得研究。
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